FNs skattekonvensjon: hva er neste steg?

Skrevet av Kaja Guttormsgaard

Oppdatert august 2024

22. november stemte flertallet i FNs generalforsamling for en resolusjon for utviklingen av en rammekonvensjon på internasjonalt skattesamarbeid.

Avstemningen markerte et stort steg fremover i arbeidet for å etablere et mer rettferdig internasjonalt regime for skatt hvor alle land kan delta på lik linje. Nesten to tredjedeler (125) av land i FN stemte for resolusjonen, mens 48 land stemte imot, hovedsakelig vestlige land og medlemmer av OECD som USA, Storbritannia og EU-landene. Ni land, inkludert Norge, valgte å stemme avstående. Espen Barth Eide begrunnet valget som en mulighet til å spille en brobyggerrolle mellom de landene som i dag er uenige i hvordan internasjonalt skattesamarbeid skal se ut , hovedsakelig OECD-medlemmer og land fra det globale sør.

Forventninger til en FN-rammekonvensjon på skatt

Resolusjonen fra november fastsetter utviklingen av en rammekonvensjon. Det vil bety en multilateral avtale som etablerer rammeverket for ansvar, grunnleggende institusjoner og mekanismer for internasjonalt skattesamarbeid. Med dette som grunnlag vil så undertegnede stater kunne forhandle videre og utvikle protokoller med mer detaljerte retningslinjer og instrumenter på et senere tidspunkt. Arbeidet har bare så vidt begynt, men det er allerede lagt frem en rekke forventninger både fra individuelle land, i multinasjonale fora og fra sivilsamfunnsaktører verden over.

Utviklingsland har lenge kritisert OECDs dominans i internasjonal skattelovgivning for å være udemokratisk, og har ønsket å flytte prosessen til FN, som har fordelen av å være en mye mer inkluderende internasjonal arena. Ekspertpanel og rapporter utviklet gjennom multinasjonalt samarbeid har tatt til ordet for det samme, og en skattekonvensjon i FN har vært blant anbefalingene fra både Financing for Development (FdF) konferansen i Addis Ababa i 2015 og ekspertpanelet på Financial Accountability, Transparency and Integrity for Achieving the 2030 Agenda (FACTI panel) i 2021, for å nevne noen.

Organisasjoner som Tax Justice Network og ICTD har også lagt frem forventninger for innholdet i en rammekonvensjon på skatt. Gjennomgående er et ønske om et rammeverk som både etablerer grunnleggende prinsipper med stor støtte internasjonalt, og som åpner opp for utviklingen av mer detaljerte protokoller senere. European Network on Debt and Development (Eurodad) har utformet et forslag til skattekonvensjon med ambisiøse forskrifter som ABC for åpenhet og enhetlig skattelegging av multinasjonale selskaper med formelbasert fordeling. Forslaget har også stort fokus på robuste rapporteringsmekanismer, samtidig som kapasitetsbygging i utviklingsland prioriteres.

Om den rammekonvensjonen som skal utvikles i FN i fremtiden blir like ambisiøs som det sivilsamfunnet ønsker, gjenstår å se. Det er likevel ikke første gang løsningene på store grenseoverskridende problemstillinger har blitt forhandlet gjennom en rammekonvensjon i FN. FNs klimakonvensjon (UNFCCC) fungerer som rammeverk som siden 1992 har blitt supplert med en rekke andre protokoller og instrumenter for å bedre informere og instruere land hvordan de kan oppnå felles definerte mål. Majoriteten i FN ønsker at en skattekonvensjon skal følge samme oppskrift. UNFCCC etablerer også en “conference of the parties” (COP), årlige konferanser der land som har undertegnet konvensjonen møtes for å diskutere fremdrift og videreføring av avtalens tiltak. Det er ikke usannsynlig at en rammekonvensjon for skattesamarbeid vil etablere et lignende styringsorgan.

Terms of Reference

Resolusjonen fra november etablerer en mellomstatlig komité, som i første omgang har i oppdrag å definere den fremtidige rammekonvensjonens mandat, retningslinjer, eller ‘terms of reference’. Forhandlingene begynner i januar 2024, med frist i august 2024. Alle land er velkomne til å delta i utformingen, og resolusjonen oppfordrer til en prosess som tar hensyn til alle lands behov, prioriteringer og kapasitet. En internasjonal skattekonvensjon vil fungere mest effektivt om den har bred støtte politisk, så retningslinjene må ideelt sett formuleres på en måte som også kritikere kan akseptere.

Majoriteten av stemmer mot resolusjonen i november var medlemmer i OECD. Disse er land som representerer tre fjerdedeler av globale inntekter tapt til skatteparadis, men samtidig topper listene for finansielt hemmelighold og tilrettelegging for skattetriksing. OECD har vært dominerende innenfor internasjonal skattesamarbeid i flere tiår, og mange av medlemslandene har vært svært kritiske til FN-prosessen. Resolusjonen fra november anerkjenner arbeidet gjort i andre internasjonale forum, hovedsakelig OECD, så langt, og er tydelig på at mandatet vil ta hensyn til potensielle synergier ved allerede eksisterende mekanismer og ekspertise. Dette vil nok bli viktig hvis OECD-land skal overtales til å støtte en konvensjon i fremtiden.

Resolusjonen er også tydelig i sin anerkjennelse av utviklingslands begrensede tekniske kapasitet innenfor skatteadministrasjon og -samarbeid, og forplikter seg til å bistå i kapasitetsbygging. Dette vil være viktig både for utviklingsland og land med høyere kapasitet, da skattesamarbeid krever et høyt nivå av informasjonsdeling og rapportering for å fungere effektivt.

Norge: en nølende brobygger

Samtidig må det merkes at resolusjonen ble vedtatt ved flertall heller enn ved konsensus. Konsensus er ofte foretrukket i en avstemning, da det indikerer at ingen land har seriøse innvendinger mot en resolusjon, og at det sannsynligvis vil bli lettere å utføre dens bestemmelser uten hindringer i etterkant. Men - å oppnå konsensus innebærer ofte å inngå kompromisser for å gjøre en avtale mer spiselig for motstanderne. Landene som støttet resolusjonen i november uttrykte sterk motstand mot å vanne ut innholdet for å oppnå konsensus i generalforsamlingen. Dette indikerer prioritering av en handlingsrettet konvensjon som har både dybde og er juridisk bindende, i stedet for en bredere, men svakere avtale som alle land kunne vært enige i.

Forhandlingene om mandat begynner i januar 2024, og Norge har fått plass i byrået som leder komitearbeidet. Dette som oppfølging av ambisjonen i Hurdalsplattformen om at Norge skal ta en ledende rolle innen internasjonalt skattesamarbeid. Tax Justice Norge mener det er essensielt at Norge bidrar til utforming av både TOR og rammekonvensjon, og står imot presset fra OECD og andre kritikere som ønsker å trenere prosessen. Norge har en unik posisjon som både medlem av OECD og med lang fartstid og ekspertise innenfor skattespørsmål og kapasitetsbygging i utviklingsland. Potensialet for å være et mellomledd internasjonalt som kan bidra til å skape dialog mellom uenige parter er til stede. Men hvis målet er å bygge broer, må det første steget være å delta i forhandlingene.

Foto: FNs kontorer i Geneve. Mathias Reding, pexels.com