Halvveis til mål i FN

De to første ukene i august samlet verdens land seg nok en gang i New York for å forhandle om en global skattekonvensjon i FN. Prosessen som startet i 2025, skal etter planen være ferdig innen oktober 2027. Men sommeren 2026 er det fortsatt mye som gjenstår.

Nytt av denne runden var at det ble forhandlet om et fullstendig nullutkast til konvensjonen, og de to protokollene som forhandles parallelt.

Landene skulle altså for første gang ta stilling til 26 artikler som tegner opp framtiden for blant annet fordeling av beskatningsrett, skattlegging av store formuer, ulovlig kapitalflukt og selve styringssystemet for internasjonalt skattesamarbeid.

Les mer om bakgrunnen for prosessen i denne briefen.

Se det muntlige innspillet seniorrådgiver Kaja Guttormsgaard holdt under forhandlingene her: https://webtv.un.org/en/asset/k1j/k1jjed6hka (rundt 01:00)

Nytt utkast, gamle konflikter

Sammenlignet med de første forhandlingsrundene i prosessen, har en helt sentral holdningsendring funnet sted. Det var ikke lenger et spørsmål om det skal bli en konvensjon, men et spørsmål om hvor langt konvensjonen skal gå.

Med det som bakgrunn, fikk det meste i utkastene kritikk fra både pådrivere og motstandere av prosessen.

Gruppen for afrikanske land i FN har hele veien vært de fremste forkjemperne for konvensjonen, og fortsatte å kreve et høyt ambisjonsnivå og en konvensjon som går langt i å etablere et nytt globalt skattesamarbeid.

En rekke land fra Gruppen for utviklingsland (G77), inkludert flere av BRICS-landene, sto samlet med Afrikagruppen i mye. Dette gjaldt særlig spørsmål om å inkludere mekanismer for effektiv skattlegging av de superrike, at konvensjonen bør kunne påvirke andre internasjonale avtaler, og behovet for en Conference of the Parties (COP) som faktisk kan styre implementering, ikke bare samle partene til å diskutere.

Land i OECD fortsatte å peke på behovet for å gjøre det tydelig hvordan nye forpliktelser i konvensjonen skal stå i forhold til eksisterende skattesamarbeid, som i stor grad har vært i regi av OECD. Disse landene, deriblant Norge og land i EU, ønsker en generell avtale som gir retning for fremtidig skattesamarbeid, uten å legge for mange føringer eller konkrete forpliktelser.

Hvor går veien videre?

Det sies at en god forhandling er en der begge sider er like misfornøyd med utfallet. Det er ingen tvil om at uenighetene i forhandlingsrommet i august er på et politisk nivå, ikke bare et skatteteknisk. Løsningen vil derfor også være politisk, og kreve kompromisser der alle land føler at de vinner enkelte ting, men taper andre.

Det virker likevel sannsynlig at tekstutkastene fra august vil endre seg mye før de skal legges frem for FNs generalforsamling høsten 2027.

Særlig er det en del usikkerhet knyttet til protokollene, som skal fungere som mer konkrete avtaler for å operasjonalisere forpliktelsene fra konvensjonen. Ettersom det fortsatt er uklart hva konvensjonen i seg selv skal inneholde, har det vært utfordrende for landene å tenke på operasjonalisering allerede.

I løpet av siste uke i august skal landene komme med skriftlige innspill som vil publiseres på FNs nettsider.

I desember skal landene igjen møtes, denne gangen i Nairobi i Kenya. Dette møtet er dedikert nesten utelukkende til forhandlinger av rammekonvensjonen, og det ventes et nytt utkast i forkant av forhandlingsmøtet.

Det som skjer bak lukkede dører

En utfordring i forkant av Nairobi er at landene fortsetter å møtes bak lukkede dører på digitale møter mellom de formelle forhandlingsmøtene, der ingen observatører har tilgang.

Denne praksisen ble etablert tidlig i prosessen, og begrunnet som en måte for landene å kunne snakke fritt og navigere en komplisert prosess i startfasen. Men nå som prosessen nærmer seg slutten, har disse lukkede møtene blitt et stort hinder for sivilsamfunn og andre observatører.

I august refererte landene til forslag til tekst, artikler og fullstendige utkast presentert i lukkede møter, som ingen observatører har sett. Dette gjorde det vanskelig å få innsikt i hvordan konvensjonen og protokollene har utviklet seg, og hvilke land som støtter hva. For at observatører skal kunne komme med nyttige innspill til prosessen, og vite hvilke land de kan jobbe sammen med for å fremme nye forslag, er denne informasjonen viktig.

Skal det endelig bygges bro?

Den norske regjeringen har hele veien vært tydelige på sitt ønske om å være en brobygger i forhandlingene, og bidra til å sikre en avtale flest mulig kan enes om.

I Nairobi er det lagt opp til at land skal forhandle og diskutere også i mindre grupper, ikke kun i plenum som i tidligere forhandlinger. Nå som det kun er et år igjen i prosessen, er det svært nyttig om land begynner å samarbeide mer på tvers av de gruppene de har vært låst inne i så langt. Norge bør bruke denne anledningen til å bygge allianser med land som også ønsker at forhandlingene skal lykkes.

Tax Justice Norge kommer også til å fortsette å delta i forhandlingene, som del av den brede alliansen av sivilsamfunn ledet av organisasjoner fra det globale sør. Vårt mål er å få landene til å løfte blikket, og se forbi skattetekniske uenigheter, i retning et felles mål.

Sivilsamfunnet mener at kun det å få til en avtale i seg selv ikke kan sees på som et vellykket utfall. Skal prosessen lykkes, må denne avtalen styrke alle lands evne til å hente inn skatteinntekter som i dag går tapt. Kun på denne måten kan land få inn de inntektene de trenger for å sikre finansiering av helse, utdanning, klimatiltak og menneskerettigheter.

Bilde: Kaja Guttormsgaard holder innlegg i FN / skjermdump fra https://webtv.un.org/en/asset/k1j/k1jjed6hka