Høye ambisjoner må ikke bli en hvilepute

Det følgende er TJNs høringsinnspill til Skatteetaten og Brønnøysundsregistrenes konseptvalgutredning (KVU) eierskapsopplysninger aksjer. Du finner en PDF-versjon i bunnen av saken.

Det er svært positivt at regjeringen er i gang med å utarbeide en løsning for bedre informasjon om aksjeeierskap. Konseptvalgutredningen er et grundig arbeid, som har landet på en god konklusjon. Vi slutter oss til denne, men har innspill, som følger under.

Vi vil anmode om at arbeidet får prioritet i tiden fremover. Stortingsvedtaket som ber om mer informasjon om aksjeeierskap går tilbake til 2014. Siden da har vi hatt store skandaler som har rokket ved tilliten til politikere, og som kunne vært avverget hadde vi hatt bedre informasjon om aksjeeiere. Det er ingen tid å miste her.

Oppsummert er våre forslag:

• K3 er det beste alternativet for å ivareta hensyn til både rapporteringspliktige og brukere av eierskapsinformasjon.
• Regelverksendringer knyttet til å sikre at aksjebøker føres digitalt bør komme på plass så fort som mulig.
• Behovet for større åpenhet må innebære å sikre at flere, hyppig oppdaterte eierskapsopplysninger gjøres tilgjengelig, med fokus på gode, funksjonelle innsynsløsninger.
• Målet om åpenhet for allmennheten bør være førende for det videre arbeidet.

Behovsanalyse

Det er flere samfunnshensyn som taler for bedre informasjon om aksjeeierskap.

Vi kjenner oss igjen i problembeskrivelsen i konseptvalgutredningen, hvor utfordringer som nasjonal sikkerhet, habilitet, økonomisk kriminalitet, ineffektivitet, redusert skatteproveny og fremtidssikring trekkes frem.

Utfordringene i offentlige etater som beskrives er svært problematiske. Det nevnes at Skatteetaten og Brønnøysundregistrene ikke deler eierskapsopplysninger mellom etatene, at arbeidsbyrden for NAV med innhenting av opplysninger er svært tidkrevende, og at dataene ikke er tilstrekkelige fordi de kun oppdateres årlig. Det beskrives også hvordan offentlige etater som hovedregel bruker private tilbyderes løsninger, heller enn offentlige, av hensyn til brukervennlighet. Dette til tross for at informasjonen de private fremstiller kommer fra offentlige kilder.

Videre beskrives det at aksjebøker er den beste kilden til informasjon, men at slik informasjon er fragmentert og ikke knyttet til noen offentlige registre. I tillegg må selskaper rapportere delvis overlappende opplysninger til ulike offentlige kilder til ulike tidspunkt gjennom året: Samordnet registermelding til Enhets- og Foretaksregistrene, Register over reelle rettighetshavere, aksjonærregisteroppgave til Skatteetaten og informasjon i skattemelding. Utredningen påpeker at det brukes ulike begreper for det samme på tvers av Brønnøysundregistrene og Skatteetaten.

Behovet for samkjøring er med andre ord tydelig. Én felles løsning for eierskapsinformasjon, med en felles innrapporteringsløsning, fremstilt på en slik måte at offentlige etater så vel som interessenter kan benytte seg av det via både brukergrensesnitt og API, er nødvendig.

Konseptvalg

I høringen ønskes det innspill til hvilket konsept som er best egnet for de som skal bruke aksjeeieropplysninger, samt de som skal rapportere aksjeeeieropplysninger.

K3 er det beste alternativet

Basert på situasjonsbeskrivelsen i KVU-en, samt den vi er kjent med fra tidligere, mener vi at K3 er det beste alternativet for begge disse hensynene. En felles plattform som samkjører eierskapsinformasjon er det mest gunstige for brukere. Samtidig er det effektiviserende for rapporteringspliktige at rapportering om eierskapsinformasjon samkjøres. En løsning som ser eierskapsinformasjon i ett, er det beste alternativet for å sikre dette. Dermed anser vi K3 som den beste løsningen.

K3 legger opp til at børsnoterte selskaper fortsetter å bruke VPS som aksjeeierregister, og informasjonen derfra vil være en del av det nye, samordnede aksjeeierregisteret. Utredningen drøfter imidlertid ikke særlig hvordan noterte aksjer kan inngå i registeret. Vi mener i hovedsak at aksjeeierregistrering bør være en offentlig oppgave. Dersom data hentes fra VPS, bør dette tilgjengeliggjøres i samme registerløsning som unoterte aksjer, i et register i offentlig regi.

Svakheter ved øvrige konsepter

K1 er en lite egnet løsning, da den ikke innebærer et samlet register eller samordning med øvrige kilder til eierskapsinformasjon, og vil dermed ikke føre til en styrking sammenlignet med dagens situasjon. Ettersom K2 ikke innebærer verken samordning med andre registre eller etterkontroll av opplysninger, mener vi også dette ikke vil være en mer effektiv eller pålitelig kilde til eierskapsinformasjon.

Videre er K4 et uheldig alternativ, da dette vil innebære dårligere integrering av eierskapsinformasjon med informasjon som alt ligger hos det offentlige, og at det er betydelig risiko for at løsningen vil koste penger. Da er det betydelig færre som kan anvende informasjonen, og tilgangen skjevfordeles i de ressurssterkes favør. Her er det betydelig risiko for konkurransevridning, for eksempel hos mediehus. Vi viser til presseorganisasjonenes innspill for nærmere omtale av utfordringene tilknyttet K4.

Større åpenhet og standarder for eierskapsinformasjon

Utredninger definerer “større åpenhet om aksjeeierskap” som et overordnet behov å hensynta inn mot konseptene. Tax Justice Norge støtter i den sammenheng konklusjonene til arbeidsgruppen nedsatt av NFD, som leverte sin rapport 18. juni 2024. Større åpenhet bør inkludere innsyn i flere og hyppig oppdaterte opplysninger om eierskap, med en tilgangsløsning som er rask og enkel å ta i bruk. I tillegg bør en forbedring av eierskapsinformasjon involvere mulighet til å laste ned og dele informasjon, gjøre kryssøk og kunne få oversikt over personers eierandeler på tvers av selskaper. Tilgang til historiske data bør også styrkes.

Tax Justice Norge stiller seg bak Norsk Presseforbunds, Norsk Journalistlags og Norsk Redaktørforenings felles høringssvar på punktet om større åpenhet, med referanse til Viderebruksutvalgets (NOU 2024: 14) forslag om en datadelingslov og gratisprinsippet som grunnlag for konseptvalget.

BODS

Organisasjonen Open Ownership har utviklet BODS (The Beneficial Ownership Data Standard) – en standard for innsamling, deling og bruk av eierskapsinformasjon av høy kvalitet. For å effektivisere samkjøring av eierskapsinformasjon på tvers av landegrenser anbefaler vi regjeringen å benytte denne standarden i utarbeidelsen av aksjonærregisteret og i forbedringen av registeret over reelle rettighetshavere. Vi viser til Open Ownership sitt høringssvar for nærmere omtale av datastandarden.

Norge har forpliktet seg til å innføre denne standarden gjennom deltakelse i The Beneficial Ownership Leadership Group, men har enda ikke fulgt opp dette initiativet. Tax Justice Norge anser denne prosessen som et passende tidspunkt å følge opp dette initiativet.

Videre arbeid

Umiddelbare tiltak

Et viktig første steg i arbeidet mot K3 er å få på plass lovkrav om at aksjebøker skal føres digitalt, i et standardisert format eller i et sluttbrukersystem. I høringens Vedlegg G – Juridisk står det: “Publisering av digital aksjeeierbok krever mindre endringer i eksisterende regelverk. Herunder innhold og format, samt publisering og tidspunkt for publisering av aksjeeierboken. "Regelverksendringen det er tale om er dermed av lav kompleksitet.” Dette bør med andre ord kunne gjøres svært raskt.

Allmennhetens tilgang

Utredningen påpeker at mer åpenhet om aksjeeierinformasjon for privatpersoner bør hensyntas i konseptene. Tax Justice Norge vil understreke viktigheten av at allmennheten får innsyn i eierskapsinformasjon. Åpenhet i eierskap er en viktig forutsetning for velfungerende demokrati og finansmarkeder. At alle har mulighet til å sjekke informasjonen, vil også kunne heve datakvaliteten ved at flere sjekker informasjonen jevnlig. Målet om full åpenhet bør være førende for det videre arbeidet.

Tilgjengelighet

Erfaringer fra parallelle prosesser for større åpenhet om eierskap, spesielt arbeidet for et register over reelle rettighetshavere, viser viktigheten av en løsning som sikrer reell tilgang til informasjon for både offentlige myndigheter og andre interessenter.

K3 er et godt utgangspunkt. Det er imidlertid viktig at det videre arbeidet har fokus på tilgjengelighet og funksjonalitet for søk og analyse. Et godt brukergrensesnitt, mulighet for søk på både personer og selskaper, er en forutsetning for slik funksjonalitet. Registeret over reelle rettighetshavere er per i dag uten slike løsninger, noe som gjør informasjonen utilgjengelig og nytteverdien lav.

Viderebruk av data

En sofistikert og helhetlig løsning for eierskapsinformasjon som er offentlig tilgjengelig og godt integrert med andre registre bør ligge i bunn. Andre aktører bør likevel ha mulighet til å bygge videre på informasjonen for å tilby egne løsninger skreddersydd deres og andres behov. Derfor mener vi at K3 bør ha en sofistikert og gratis API-tilgang, slik at andre aktører kan forbedre og sammenstille informasjonen med ytterligere informasjon, slik som gjøres i Danmark.

Registeret over reelle rettighetshavere

Regjeringen må også prioritere arbeidet med en velfungerende innsynsløsning for registeret over reelle rettighetshavere i denne sammenheng. Her er det viktig med et brukergrensesnitt, mulighet for søk på personer og på selskaper, og at informasjonen er tilgjengelig for allmennheten. Igjen bør regjeringen se til Danmark som et foregangsland.