Hvem passer på verdenspolitiet?

Denne kronikken ble først publisert i Morgenbladet den 8. november, under tittelen "USA er blitt verdens største skatteparadis".

For første gang ligger USA øverst på Financial Secrecy Index – Tax Justice Networks rangering av land etter hvilken grad de tilrettelegger for finansielt hemmelighold. Det er ikke nytt i seg selv at førsteplassen endrer seg, men at USA nå er verdens største skatteparadis, er urovekkende. For å forstå hvorfor, er det illustrerende å se hvordan USA dyttet Sveits ned på andreplass.

Alle skatteparadisers bestefar

Sveits består av 26 kantoner separert av høye fjell, landfast mellom historiske stormakter med ulike språk og kulturer. Disse betingelsene skapte et mangfold i kantonene som nødvendigvis begrenset nasjonalstatens innflytelse, så Sveits ble grunnlagt i 1848 som en konføderasjon av kantoner med sterkt selvstyre.

Mens det så sine naboer seile ut og bli kolonimakter, måtte kystløse Sveits finne en annen vei til rikdom. Historikeren Sébastian Guex peker på Tredveårskrigen fra 1618 til 1648 som en inspirasjonskilde for det som skulle bli den sveitsiske storsatsingen: nøytralitet. Nøytrale Sveits tjente seg rik på å tilrettelegge for hemmelige handelsforbindelser mellom fiender, og tilby et sted velstående kunne skjule formuene sine når krigsmaskineriet økte skattetrykket hjemme.

Språkmangfoldet og den alpine posisjonen var en perfekt kombinasjon for å bistå resten av Vest-Europa. Franske aristokrater skjulte sine katolske formuer i kjetterske protestantiske hender, i den fransktalende kantonen Genève. De tyskspråklige kantonene Zürich, Basel og St. Gallen åpnet hvelvene for Hitlers milliardformue og gullbarrer støpt om fra jødiske tannfyllinger. Italienskspråklige kantoner som Ticino er historisk favorisert av italienere, men selv moldensere har i nyere tid søkt lykken her.

Sveits sin satsing på nøytralitet og hemmelighold har ikke bare vært populær internasjonalt, men landet har manøvrert seg unna sanksjoner gjennom århundrer på finurlig vis. Etter andre verdenskrig forsøkte eksempelvis Frankrike og Storbritannia å få Sveits til å utlevere naziformuer. Sveits kontret med å tilby sjenerøse lån de utslitte og sårbare etterkrigsregjeringene ikke kunne motstå, og kravene falt bort. Tross sterke ønsker så det lenge ut som ingen kunne holde skatteparadiset ansvarlig. Så kom USA.

Verdenspolitiet

USAs politiske system har også sterkt lokalstyre. De 50 delstatene har hver sine historier, formet av de økonomiske forutsetningene geografien ga dem. Etter at sølvgruvene begynte å koste mer enn de ga, mindre enn ti år etter delstaten var et faktum, begynte Nevada allerede på 1870-tallet å se seg om etter andre inntektskilder. Som en landfast og øde ørkendelstat festet den blikket misunnelig mot vest, hvor California tjente seg rik på en diversifisert økonomi. Nevada satset derfor på ettertraktede tjenester hos folket i nabostaten – som lave skatter og hemmelighold. Flere andre delstater – som Sør-Dakota, Wyoming og Delaware – har lignende historier. Disse delstatene konkurrerer om å tilby lavest skatt og mest finansielt hemmelighold. Mange delstater har altså vært skatteparadiser lenge – men mest for amerikanere: Velstående utlendinger så heller til land som Sveits som hadde sterkere hemmelighold og en finanssektor skreddersydd for kapital på flukt.

Da USAs supermakt-status skjøt fart etter krigen, økte også presset landet kunne utøve. Dette har Sveits merket godt. Bankhemmeligholdet begynte å slå sprekker på 1990-tallet, da USA tvang Sveits til å åpne de enorme naziformue-hvelvene. Sprekkene ble større fra 2008, da USA oppdaget enorm sveitsisk tilrettelegging for amerikaneres skatteunndragelser. I 2013 skrev Sveits under på FATCA – en avtale som plikter finansinstitusjoner å utlevere informasjon om amerikaneres utenlandske bankkonti til USA. Siden har Sveits også skrevet under på CRS – OECDs avtale om automatisk utveksling av bankkontoinformasjon mellom land.

Selv om sveitsisk hemmelighold har slått sprekker, ble det imidlertid kun med sprekkene: Fortsatt risikerer sveitsiske journalister fengselsstraff for å motta lekkasjer fra varslere i banker, og Sveits utveksler kun CRS-informasjon med ‘venner’ – ikke de fleste utviklingsland.

Hvem klipper frisøren?

FATCA plikter land til å sende informasjon til USA, men avtalen innebærer ikke motytelser. USA utleverer heller ikke informasjon gjennom CRS, tross at landet var toneangivende i forhandlingene om avtalen. CRS ville uansett hatt svakere effekt i USA enn i Sveits. Landene tilbyr nemlig ulike mekanismer for finansielt hemmelighold, og FATCA og CRS rammer kun den sveitsiske varianten. Mens Sveits har spesialisert seg på hemmelighold gjennom bankvesenet, tilbyr USA hemmelighold gjennom juridiske strukturer – som selskaper, stiftelser og truster.

Strukturene har kjennetegnet engelsk common law siden middelalderen. De spredte seg med den britiske imperialismen, og gjennomsyrer lovverkene til både tidligere britiske kolonier – som USA – og nåværende kronbesittelser og oversjøiske territorier – som Caymanøyene og Jersey. Flere jurisdiksjoner har i dag få eller ingen rapporteringskrav for slike strukturer. Hvis ingen må rapportere hvem som eier et selskap, eller begunstiges av en trust eller stiftelse, er det heller ingen informasjon å utveksle gjennom CRS.

Begrensningene USA påførte sveitsisk hemmelighold gjorde det altså mindre attraktivt å skjule pengene sine i Sveits, og banker generelt. Hemmeligholdsmarkedet ble derfor kapret av skatteparadis som tilbød uregulerte selskaper, stiftelser og truster.

Samtidig er bevilgningene til den amerikanske skatteetaten (IRS) kuttet etter republikansk flertall i Representantenes hus i 2010. Påfølgende kapasitetsutfordringer har medført mindre kontroll av rike og mer kontroll av resten, som er mindre krevende. Velstående med skjulte verdier fikk dermed mindre grunn til å frykte IRS.

Verdens største skatteparadis

De siste tiårene har altså USA tvunget frem mer åpenhet i Sveits, samtidig som landet selv har åpnet slusene for hemmelige pengestrømmer. Nevada har sett tjenestene sine tiltrekke seg stadig flere internasjonale kunder, uten frykt for en svekket IRS.

Dette er årsakene til at USA nå er verdens største tilbyder av finansielt hemmelighold. Det er et tankekors at landet samtidig har vært ledende i kampen mot andre tilbydere. Så lenge USA også er verdens mektigste land, er det vanskelig å se for seg at land kan legge press på USA slik USA la press på Sveits. Selv Sveits lot seg jo ikke kue av sine stormaktsnaboer tross århundrer med press.

Regjeringen har i det minste selvinnsikt: Finansminister Janet Yellen har kalt USA verdens beste land å skjule skitne penger i – et halvår før Financial Secrecy Index bekreftet påstanden. Selvinnsikt er imidlertid ikke nok. Finansiell åpenhet er en forutsetning for å sikre riktig skattlegging, sanksjonere oligarker og stanse hvitvasking, korrupsjon og annen kriminalitet. Arbeidet for større åpenhet er viktigere, om enn vanskeligere, når verdens største skatteparadis er verdens mektigste land.

Foto: USAs finansminister Janet Yellen. Federal Reserve via Wikimedia Commons.