Svekket minimumsskatt på vei inn i norsk lov

Det følgende er vårt skriftlige innspill til finanskomiteens behandling av lov om suppleringsskatt på underbeskattet inntekt i konsern (Prop. 29 LS (2023–2024)):

Svakheter ved skattesamarbeid i OECD

• Minimumsskatten er blitt betydelig vannet ut i kjølvannet av enigheten i 2021:

Departementet (s.11) understreker at Pilar-2 kun vil fungere som forutsatt hvis reglene gjennomføres og håndheves likt i alle implementerende land. Tax Justice Norge (TJN) vil likevel påpeke at modellreglene, avklaringene og veiledere som har kommet etter enigheten om topilar-avtalen i OECD 2021 har mange mangler og unntak som ved innføring i nasjonale regelverk vil gjøre dem mindre effektive og mindre ambisiøse. Dette gjelder spesielt tiltak som substansbasert inntektsfradrag og Safe Harbour, da disse gir mulighet for unntak fra eller reduksjoner i effektivt skattenivå.

• Norge burde jobbe for bedre regler, og flytte forhandlinger om internasjonal skatt over til FN:

TJN anbefaler Norge å bruke sin stemme i OECD til å gjøre hele topilaravtalen mer inklusiv og funksjonell for alle land. Videre burde Norge jobbe for å flytte diskusjoner og regelutforming om internasjonale skattespørsmål til FN, i tillegg til å delta aktivt i de allerede pågående prosessene der. FN er et organ som er mye bedre egnet til å utvikle internasjonale skatteregler med bred enighet, da alle land er representert og kan forhandle på likefot. I OECD er forhandlingene hemmelige, og det er dermed vanskelig å holde land ansvarlige for sine forhandlingsposisjoner da disse er ukjente. I FN er forhandlingene preget av langt mer åpenhet. OECD har videre vist at resultatene de forhandler frem er svært kompliserte, er fordelaktige for rike land og har betydelige smutthull som gjør dem lite effektive og lite innbringende, spesielt for utviklingsland. Dette gjør det vanskelig å rettferdiggjøre at utviklingsland, med begrensede ressurser, skal prioritere å implementere reglene. Derfor er det viktig at Norge støtter prosessen som nå foregår i FN. Det er ikke godt nok å snakke positivt om skattesamarbeid i internasjonale forum og så stemme avstående i forsøk på å ta dem i bruk, slik Norge gjorde i avstemningen på afrikagruppens resolusjon 22. november. TJN mener at Norge må ta et større lederansvar for at det kommer på plass en global skattekonvensjon.

Substansbaserte inntektsfradrag og Safe Harbour

• Den største svakheten ved minimumsskatten er at 15 % er for lavt:

En lav minstesats på 15 % kombinert med muligheter for fradrag introdusert i substansbaserte inntektsfradrag lukker ikke mulighetsrommet multinasjonale selskaper har til å oppnå en effektiv skattesats under 15 %.

• Substansbaserte inntektsfradrag gjør at selskaper kan skatte mindre enn 15%:

Substansbaserte inntektsfradrag (substance based carve-outs) reduserer grunnlaget for suppleringsskatten ved at konsernenheter får mulighet til å trekke fra lønnskostnader og visse fysiske eiendeler, hovedsakelig rundt eiendom, utstyr og bruksretter, fra utregningen av suppleringsskattene innenfor sin jurisdiksjon. Det vil også si at effektiv beskatning under 15 % som resultat av disse fradragene ikke skal fanges opp av IIR eller UTPR i senere instanser. Fradragene begrunnes som en måte å skjerme en viss avkastning fra suppleringsskatt, men effekten av dette er at selskaper fortsetter å ha både mulighet og insentiv til å flytte økonomisk aktivitet til jurisdiksjoner der effektiv skatterate etter fradrag likevel er under det globale minimum. Med andre ord gir substansbaserte inntektsfradrag et insentiv til å flytte økonomisk virksomhet til skatteparadis. TJN mener at reglene er et smutthull i minimumsskatten, og er svært kritiske til måten dette tilrettelegger for fortsettelsen av internasjonal skattekonkurranse. Vi er også kritiske til hvordan dette smutthullet vil redusere muligheten for økning av skatteinntekt. EU Tax Observatory estimerer, med flere forbehold, at fradragene vil redusere forventet proveny med 29 % det første året, for 25 EU-land med selskapenes hovedkvarter, hadde reglene vært implementert i 2023 (Global Tax Evasion Report 2024, s. 52-53; s. 73).

• Lovforslaget uttrykker et ønske om å gjøre Norge til en “Safe Harbour”, som innebærer risiko for at selskaper kan slippe unna med lavere effektiv skattesats enn 15 %:

I utviklingen av modellregler for Pilar-2 har det blitt introdusert flere Safe Harbour-regler med mål om å redusere etterlevelseskostnadene ved det nye regelverket. Lovforslaget behandler to slike regler, hvorav den siste først ble introdusert gjennom administrativ veiledning fra juli 2023 og dermed er et nytt tilskudd siden sist forslaget var på høring. Hvis Norge skal bli denne typen Safe Harbour – noe Finansdepartementet uttrykker et ønske om (s. 39) – vil det si at konsernenheter kun vil trenge å beregne suppleringsskatt én gang, i forbindelse med kvalifisert nasjonal suppleringsskatt, QDMTT. Dette i motsetning til normen, hvor enheter er pålagt å gjøre beregning for nasjonal og ordinær suppleringsskatt hver for seg, før disse blir sammenlignet i beregningen som avgjør om total minsteskatt på 15 % er oppnådd. TJN er bekymret for Norges ambisjon om å oppnå slik status, spesielt ettersom Finansdepartementet i lovforslaget selv anerkjenner at gjennomføring av én beregning heller enn to innebærer risiko for at konsern kan komme unna med et beskatningsnivå under 15 %. Safe Harbour-mekanismen svekker Pilar-2, og vi anbefaler derfor at Norge ikke burde søke å bli en Safe Harbour på kvalifisert nasjonal suppleringsskatt.

Hva skjer med UTPR?

• UTPR – mekanismen som sikrer at selskaper beskattes selv om enkeltland ikke innfører minimumsskatten – er utsatt. Dermed vil ikke minimumsskatten fungere globalt:

Finansdepartementet tar sikte på å komme tilbake til forslag om UTPR (undertaxed profit rule, eller skattefordelingsreglen) på et senere tidspunkt og viser til EU som gjør det samme. Argumentet er at regelverket allerede er veldig komplisert og dermed krever mye å implementere. Videre skriver departementet at god etablering av IIR først er viktigst, i og med at UTPR skal supplere IIR, og dermed først gjør seg gjeldende om ikke IIR tas i bruk fullstendig og suppleringsskatt dermed ikke fanges opp (s. 33). TJN er bekymret for mangelen på informasjon om hvordan denne prosessen skal fortsette videre. UTPR er den viktigste mekanismen for å sikre at selskaper med virksomhet i land som ikke har implementert Pilar-2, fortsatt pålegges suppleringsskatt av land som har implementert Pilar-2. For at Pilar-2 skal være effektiv i sin helhet, mener vi at det er essensielt å få på plass alle delene av avtalen så fort som mulig, inkludert UTPR.

Hvor er STTR?

• STTR – den viktigste delen av Pilar-2 for utviklingsland – krever at Norge signerer en multilateral konvensjon. Det har Norge ikke gjort:

Minimumsskatten etablert gjennom QDMTT, IIR og UTPR er bare én del av Pilar-2. TJN stiller spørsmål ved hvorfor den andre delen av avtalen, som omhandler Subject to Tax Rule (STTR), har vært helt fraværende i prosessen med å etablere en global minimumsskatt i Norge. Vi mener dette er spesielt viktig fordi utviklingen av STTR har vært hovedprioriteten i OECD-forhandlingene for mange av landene som er med i Inclusive Framework. STTR gir kildeland, ofte utviklingsland, muligheten til å pålegge en ekstra kildeskatt på en viss kategori av utgående betalinger mellom enheter i samme konsern som driver i to land med skatteavtale – så lenge den effektive skattesatsen på disse betalingene har vært under 9 %. Dette er betalinger som royalties, renter, og leie, som ofte går underbeskattet eller brukes til kunstig overskuddsflytting og representerer store skattetap for utviklingsland. Skatt innkrevd under denne regelen skal ha forrang over de andre reglene i Pilar-2, og skal implementeres gjennom bilaterale skatteavtaler heller enn i nasjonal lov.

At STTR ble en del av topilar-avtalen var en viktig seier for lavinntektsland, og representerer et større potensiale for omfordeling av overskuddsinntekter fra multinasjonale selskaper til lavinntektsland enn de andre reglene, som ofte gir størst effekt for land hvor selskapene har hovedkontor. Likevel har diskusjonen om å implementere denne reglen i Norge vært tilnærmet ikke-eksisterende. Som mye av topilar-avtalen krever regelen en del administrativt arbeid å implementere, men TJN mener at dette likevel ikke er en unnskyldning for mangel på handling. OECD har allerede utformet et multilateralt instrument som fasiliterer for inkluderingen av regelen i alle bilaterale skatteavtaler basert på OECDs modellavtale. Norge har fortsatt ikke signert dette instrumentets tilhørende konvensjon og har ikke gjort implementering av STTR til en prioritet, noe som fremgår av lovforslaget. TJN anbefaler å signere konvensjonen og begynne implementering av STTR i skatteavtaler med utviklingsland så fort som mulig. Vi vil gjerne minne om at Norge har en politisk forpliktelse også til denne delen av avtalen som deltaker i Inclusive Framework-prosessen. Vi mener at det manglende fokuset på STTR er problematisk av flere grunner, først og fremst fordi STTR representerer en viktig del av avtalen som skal sikre en global minimumsskatt. Det er QDMTT, IIR, UTPR og STTR sammen som skal sikre et gulv på den internasjonale skattesatsen for selskaper, og ved å ekskludere regelen er Norge med på å gjøre avtalen svakere. Videre er det å ignorere STTR et tydelig signal om at utviklingslands behov i denne prosessen er nedprioritert, og styrker kritikken av OECD som en eksklusiv klubb for samtaler om internasjonal skattlegging hvor kun rike land og deres behov blir hørt.

Med vennlig hilsen,

Tax Justice Norge,

ved fungerende daglig leder Jonas Veland og rådgiver Kaja Guttormsgaard