Tilbakeslag for åpenhetsarbeid i EU

En dom i EU-domstolen 22. november 2022 har gitt et alvorlig tilbakeslag for arbeidet med åpne eierskapsregistre, såkalte registre over reelle rettighetshavere, i EU. EU-domstolen har slått fast at registrene ikke kan gi full tilgang til alle personer i alle situasjoner.

Norge: Registeret må ferdigstilles som planlagt – men dommen kan påvirke tilgang

For det første bør dommen ikke medføre konsekvenser for ferdigstillingen av et norsk register over reelle rettighetshavere. EU-domstolen rokker ikke ved det faktum at alle land er forpliktet til å ha slike registre på plass. Dommen er dermed ikke et argument for å utsette norsk ferdigstilling av et register for reelle rettighetshavere. Dette arbeidet må derfor ikke stoppe opp. Det er ikke selve registeret som ifølge dommen utgjør en krenkelse, men det at det ligger åpent tilgjengelig for alle uten begrensninger.

Hva sier dommen?

Dommen i EU-domstolen ligger tilgjengelig her. Det EU-domstolen slår ned på i dommen er hvem som skal ha tilgang til registeret. Domstolen mener et åpent register med opplysninger tilgjengelig for alle er et for stort inngrep i personvernet og ikke proporsjonalt med det man vil oppnå. Domstolen legger særlig vekt på at offentliggjøring av slike opplysninger kan utgjøre en risiko for at reelle rettighetshavere (de som får sine opplysninger eksponert) kan bli utsatt for kidnapping, utpressing og svindel. (avsnitt 41-44)

Samtidig anerkjenner domstolen at registeret er et nødvendig verktøy i bekjempelsen av bla terrorfinansiering og hvitvasking, og at både myndighetene, presse og sivilsamfunnsorganisasjoner har en berettiget interesse i å få tilgang til registeret (avsnitt 74 i dommen). Domstolen understreker at formålet med registeret rettferdiggjør alvorlige inngrep i personvernet, men at det er hvem som får tilgang som utgjør krenkelsen (se avsnitt 83).

Som følge av dommen har nå blant annet registeret i Luxembourg lagt inn en innloggingsfunksjon for tilgang til sitt register. Noe liknende kan bli aktuelt i Norge.

Dommen får direkte påvirkning på EU-lovgivningen, men vil ikke direkte være inngripende overfor norsk lov. Men avgjørelser fra EU-domstolen er en relevant rettskilde som får betydning både i utformingen av nasjonale lover og gjennom rettspraksis, ikke minst i den Europeiske Menneskerettighetsdomstolen.

Bakgrunn for dommen

Bakgrunnen for dommen er en sak fra Luxembourg hvor et selskap har motsatt seg å oppgi hvem som er selskapets egentlige eiere til Luxembourgs register for reelle rettighetshavere. Saken har blitt anket fra Luxembourg til EU-domstolen.

EU-domstolen har vurdert kravet i EUs hvitvaskingsdirektiv om at alle land skal etablere offentlige registre over hvem som er de reelle rettighetshaverne bak selskaper og juridiske personer, opp mot personvernhensyn i EUs «Charter of Fundamental Rights».

Dommen erklærer at

«the provision whereby the information on the beneficial ownership of companies incorporated within the territory of the Member States is accessible in all cases to any member of the general public is invalid”.

Dommen sier ikke at det på generell basis aldri er grunnlag for å gi offentlig tilgang til registrene, men den legger vekt på betydningen av å balansere personvernhensyn med samfunnsinteressen som følger ved offentlig tilgang til å vite hvem som er de reelle rettighetshaverne bak juridiske personer. Dommen gjelder spesifikt for EU-lovgivning og er avgrenset til at tilnærmingen som er tatt i EUs 5. hvitvaskingsdirektiv ikke tilstrekkelig legitimerer at full offentlig tilgang i alle tilfeller er hensiktsmessig og proporsjonalt for målsetningen om å styrke arbeidet med kriminalitetsbekjempelse.

I EU er det nå ventet at Kommisjonen og Parlamentet raskt vil gå i gang med å revidere hvitvaskingsdirektivet for å imøtekomme utfordringene dommen gir.

Personvernhensyn mot samfunnsinteresser

Tax Justice Norge støtter ikke avveiningen som gjøres i dommen hvor åpenhet om hvem som kontrollerer selskaper og juridiske personer blir sett på som et uproporsjonalt personverninngrep.

Å være kontrollerende eier av et selskap er ikke noe som grunnleggende hører privatlivet til. Gjennom å etablere et selskap, for eksempel et AS, tildeles rettigheter og privilegier til individene involvert, slik som begrenset personlig ansvar ved konkurser. Dette er privileger som tildeles av staten, eller samfunnet i en videre forståelse, og som en motytelse er det rimelig at samfunnet skal kunne få innsyn i hvem det er som eier og profiterer på selskapet.

Selskaper kan også i ulike tilfeller motta statlige ytelser eller drive virksomheter i sektorer hvor de henter ut ressurser som i utgangspunktet er fellesgoder, som naturressurser. Å kunne få informasjon om hvem som eier og kontrollerer selskaper er i slike sammenhenger grunnleggende for å etterprøve og holde til ansvar bruken av samfunnets verdier.

Stortinget har hele veien stått bak et åpent register

I motsetning til EUs hvitvaskingsdirektiv, hvor hensikten med registre over reelle rettighetshavere er definert relativt smalt som et tiltak for bekjempelse av kriminalitet og terrorfinansiering, har Stortinget i Norge gjentatte ganger lagt vekt på bredere samfunnsinteresser som begrunnelse for hvorfor dette registeret er nødvendig. Dette tilsier at man i større grad bør vektlegge betydningen av allmennhetens tilgang i vurderingen av hvorvidt offentlig tilgang er proporsjonalt med hensikten til registeret.

Et Stortingsvedtak om et norsk åpent eierregister ble foreslått og vedtatt i 2015, parallelt med at EU jobbet med å legge inn registre over reelle rettighetshavere i hvitvaskingsdirektivet.

I behandlingen av det opprinnelige vedtaket fra 2015, skrev forslagstillerne:

«Forslagsstillerne vil understreke viktigheten av at offentligheten har reell tilgang til opplysninger om eierskap. Bedrifter bør ha mulighet til å undersøke hvem de handler med, og avsløringer i media om kritikkverdige økonomiske forhold kommer ofte etter tips fra enkeltpersoner eller organisasjoner.»

En samlet komité på Stortinget stilte seg bak følgende merknad:

«Norske aksjebøker er i dag åpne for innsyn hos selskapene. Gjennom krav om innsending av årsregnskap til Regnskapsregisteret i Brønnøysund, og offentlig tilgang til opplysningene, har dessuten enhver mulighet til å skaffe informasjon om selskapets eiere ved årsskiftene fra det sentrale regnskapsregisteret. For børsnoterte selskaper, og andre selskap registrert i verdipapirregister, oppdateres aksjonæroversiktene daglig i Verdipapirsentralen (VPS). Private informasjonstilbydere har på basis av dette kunnet bygge databaser som er tilgjengelige gratis eller mot betaling, og som gir mulighet for krysskobling av selskaper og eierskap. Muligheten til enkelt å kunne finne frem til et selskaps eiere i forbindelse med f.eks. oppkjøp og fusjoner er et bidrag til at norsk bedrifts- og arbeidsliv historisk har vist stor evne til omstilling og produktivitetsvekst. De norske eierregistrene fremstår allerede som de kanskje mest åpne i verden.

Komiteen mener likevel dette ikke er tilstrekkelig. Den norske tradisjonen for åpenhet og innsyn i eierforhold er videre enn de tradisjoner for beskyttelse av privat informasjon som råder i selv våre nære naboland. En voksende internasjonal aksept av behov for innsyn over landegrensene, og aksept av at ulike lands skatte- og politimyndigheter må kunne samarbeide sømløst, gir rom for håp om at innsynet i eierskap kan bli bedre internasjonalt og dermed også i land utenfor Norge. Komiteen mener dette kan være en viktig modernisering av en effektiv internasjonal markedsøkonomi. Den vil også gi bedre mulighet for allmenhetens innsyn og kontroll.»

Videre viste Stortinget til at det foreligger et internasjonalt arbeid for å at land skal implementere nasjonale registre over reelle rettighetshavere, og viser til FATF og EUs arbeid med revidering av hvitvaskingsdirektivet.

Dette var også noe Stortinget vektla i Stortingsbehandlingen av lovforslaget i 2018/2019.

«Komiteen peker videre på at finansiell åpenhet og bredt innsyn vil skape økt åpenhet rundt uheldige bindinger, konkursryttere og arbeidslivskriminalitet. Sivilsamfunnets bidrag gjennom organisasjoner og medier, samt varslere og publikum, er også avgjørende i et velfungerende samfunn med høy tillit. Mest mulig åpenhet om eierskap er med på å beskytte det økonomiske systemet som er bygd opp i Norge, og derigjennom ivareta et fungerende demokrati.

Komiteen viser til at regjeringen i Prop. 109 L (2017–2018) foreslår at registeret skal være åpent for alle, uten krav til innlogging, norsk ID-nummer eller krav om «legitim interesse» for å få tilgang. Komiteen mener dette er positivt, og viser til at dette er en oppfølging av Innst. 298 S (2014–2015), hvor det ligger en forutsetning om at allmennheten til enhver tid skal kunne ha innsyn i et slikt register over endelige, reelle eiere.»

Tax Justice Norge følger organisasjoner som OpenOwnership som analyserer dommen, og hvilke følger denne vil ha for åpenhetsarbeidet i EU. Denne saken bygger delvis på OpenOwnerships uttalelse fra 28.11.2022.

Foto: EU-domstolens lokaler i Luxembourg. Laurent Vedier via Wikimedia Commons