Velkommen til gråsonenes rike

Artikkelen stod først på trykk i Klassekampen 19. mai 2020

Ansettelsen av Nicolai Tangen som ny sjef i Oljefondet har ført til mye oppmerksomhet rundt skatteparadis. Diskusjonene har tatt mer eller mindre konstruktive former, og spørsmålene er gjenkjennelige fra lignende diskusjoner i andre land: Er plasseringene til Tangen ulovlige, og hvis ikke, er det da noe problem? Er skatteparadis så vanskelig å definere presist, at det kanskje ikke gir mening å diskutere problemet overhodet? Vi har forhandlet frem avtaler om informasjonsutveksling mellom skatteparadiser og skattemyndigheter i andre land, så er ikke da problemet løst?

Det er naturlig å søke etter definitive svar: Er dette lovlig – eller ulovlig? Er land x et skatteparadis – eller ikke? Men om man ønsker å forstå skatteparadisenes natur, er ikke disse absoluttene en god vei til innsikt. Skatteparadisene er nemlig gråsonenes rike.

Gråsone 1 – hva er et skatteparadis?

Skatteparadiser er jurisdiksjoner som har et lovverk og en praksis som gir visse fordeler til utenlandske borgere eller selskaper. Dette kan være hemmelighold eller muligheter til å redusere skatteregninger. Disse tiltakene er bevisst rettet mot personer som ikke bor i landet og selskaper som ikke har reell virksomhet der.

Skatteparadisene er ikke alle like, eller alle like ille. Derfor har Tax Justice-bevegelsen aldri vært en tilhenger av «svartelistene» til OECD og EU. Listene identifiserer et knippe land som skatteparadis, men renvasker samtidig andre som opererer på lignende måter.

Tax Justice Network har fokusert på å utarbeide forskningsbaserte og fagfellevurderte metoder for å måle og rangere land som tilrettelegger for skadelige skattepraksiser og finansielt hemmelighold.

Selvsagt er det et relevant kriterium om landet har nullskatt for selskaper og privatpersoner. Men et land kan ha en normal skattesats, men legge til rette for skatteomgåelse på andre måter. Dette kan være spesialavtaler med selskaper, gunstige unntaks- og fradragsordninger eller særskilt behandling av utenlandsk intellektuell eiendom. Det er også relevant å se på for eksempel om landet krever at selskap oppgir identiteten til sine eiere og styremedlemmer, og hvordan landets skatteavtaler med andre land er utformet.

Det er derfor snakk om grader av «skatteparadiseri», heller enn enten/eller. Norge er for eksempel et skatteparadis for rederinæringen, som har nullskatt. Men Norge har ikke særlig mange av de andre kjennetegnene, og kommer derfor ikke høyt på skatteparadis-rangeringene.

Skatteparadisene kan deles inn i to hovedgrupper: de som fortsatt har stort hemmelighold og legger til rette for korrupsjon, hvitvasking og annen grov økonomisk kriminalitet. Og de som er langt mer åpne, men som legger til rette for at multinasjonale selskaper kan slippe skatt. Skatteparadisene har i så måte en slags arbeidsdeling og sikter seg inn på ulike markeder.

En korrupt diktator velger nok ikke Irland om hun ønsker å skjule pengene sine i et skallselskap, og Google går andre steder enn Nevis eller Marshalløyene for å registrere sin merkevare.

Det er derfor ikke de samme landene scorer høyest på hemmeligholdsindeksen vår «Financial Secrecy Index», som på «Corporate Tax Haven Index». Sistnevnte måler i hvor stor grad enkeltland legger til rette for at selskaper kan unnslippe skatt.

Forskjellene til tross, skatteparadisene har fellestrekk. De har gjerne særlige regler for personer og selskaper som ikke bor eller driver forretninger i skatteparadiset. De tjener penger på gebyrer og avgifter – som kan bli betydelige beløp bare mange nok selskaper velger seg dit. Skatteparadisene undergraver andre lands muligheter til å skatte verdens verdiskapning. Konsekvensene er økende ulikhet, og en kapitalisme som er utenfor rekkevidden til demokratiske styresmakter.

Gråsone 2 – lovlig eller ulovlig?

Enkelte av tjenestene som skatteparadisene har tilbudt, er blitt ulovlige i de fleste land: som å opprette et skallselskap uten at eieren trenger å identifisere seg eller kan spores på noen måte. Her har USA, i sin kamp mot terrorfinansiering, vært en viktig internasjonal pådriver for å heve internasjonale standarder og stramme inn hvitvaskingsregelverket (selv om USA sjelden følger åpenhetsstandardene selv). Mange nordmenn har nok merket at bankene nå er underlagt strengere krav om å identifisere sine kunder.

Mye annen skatteparadisaktivitet ligger i en juridisk gråsone. Forskereestimerer at multinasjonale selskaper flytter ca 40 % av utenlandsoverskuddet sitt til skatteparadis hvert år, rundt $700 milliarder. Mye av dette er ikke ulovlig siden det ikke finnes regler som eksplisitt forbyr skattestrategiene som blir brukt.

Men, det kan heller ikke betegnes som helt lovlig. Mange land, og internasjonale organisasjoner som OECD, har erklært slik aktivitet for uønsket. Praksisen betegnes som en skadelig skattekonkurranse som utnytter smutthull og ikke ivaretar intensjonene bak lovverket.

Irland er et godt eksempel. Her har mange store amerikanske tech- og farmasøytiske selskapene valgt å etablere sine globale hovedkvarter, og her registrerer de mesteparten av inntektene de tjener utenfor USA. Irland har en formell selskapsskatt på 12.5%, men dette er sjelden den endelige skatteregningen. Apple hadde for eksempel en effektiv skattesats på 0.05 %.

Dette klarte de fordi Irland la til rette for at selskapene kunne bruke en fiffig selskapsstruktur bestående av to irske selskaper, et nederlandsk og et i Bermuda. Ordning fått navnet en «Double Irish».

Double Irish-ordningen ble i 2016 dømt for å være i strid med EUs regler om statsstøtte til næringsliv. Irland fikk et par år på seg til å avvikle ordningen, og Apple ble dømt til å betale €13 milliarder til den irske staten.

Det som ikke var ulovlig for ti år siden, er nå blitt det. Verken Irland eller Apple var fornøyde med dommen, og har anket den. Apple vil ikke betale en høyere effektiv skattesats, og Irland vil ikke miste sitt «konkurransefortrinn». I etterkant har Irland innført en rekke nye regler som gjør at Irland fremdeles er attraktivt som registreringssted, selv uten «double Irish». Blant annet 100 % fradrag for rentekostnader, og delvis skattefritak for registrering av intellektuell eiendom.

Med unntak av Google, har de fleste tech-selskapene, som Apple, valgt å beholde hovedregistrering i Irland, men nå kombinert med datterselskap i Jersey. Det er ikke «double Irish» som gjelder lenger, men «Green Jersey», som den nye ordningen kalles. Green Jersey er ikke formelt ulovlig per i dag, men kan ikke avfeies som greit av den grunn.

Gråsone 3 - skatteparadisenes selvbestemmelsesrett

I et ideelt samfunn skal et land søke å oppnå en balanse mellom rettigheter og plikter for statens subjekter – landets egne innbyggere og selskap. Skatteparadisene er suverene stater med rett til å bestemme egne lover og regler, men har raust delt ut rettigheter, uten å balansere dette opp mot plikter.

Utenlandske selskaper trenger i visse skatteparadis ikke føre regnskap, eller ha revisor. Selskaper trenger ikke betale skatt, eller oppgi hvem som er deres eiere. Skatteparadisenes økonomiske politikk er ikke balansert fordi den ikke er rettet mot egne innbyggere og selskaper – men mot potensielle kunder i utlandet. De har omdannet sin lovgivende makt til en kommersiell vare.

Selskap opprettet i skatteparadis, eksisterer stort sett kun på papiret – og deres virksomhet har dermed ingen direkte fysisk konsekvens for samfunnet i skatteparadiset. Når et «papirselskap» på de britiske jomfruøyene går konkurs, er det ingen lokale banker som står igjen med ubetalte lån, ingen lokale ansatte som mister jobben og livsgrunnlaget sitt, ingen lokale virksomheter som mister kunder eller leverandør. I de fleste skatteparadis er det til og med forbudt for utenlandske investorer som oppretter selskaper der å ta del i den lokale økonomien. Selskapene skal kun drive virksomhet utenfor skatteparadisets grenser – og hva som skjer der trenger ikke skatteparadiset å bry seg om.

Statens suverene rett til å bestemme lovene og reglene for hva som skal foregå innenforlandets grenser, er derfor brukt til å utelukkende gjelde utenfor landets grenser.

Skatteparadisene har funnet et smutthull, eller en gråsone, i kjernen av den internasjonale rettsordenen – prinsippet om staters suverene makt, og gjort denne gråsonen til sin handelsvare.

Gråsone 4 – skatteparadis X er nå samarbeidsvillig

Det kjente bankhemmeligholdet i Sveits er gradvis åpnet opp, og land som Caymanøyene og Bermuda har underskrevet OECD-avtaler om å utveksle informasjon med skattemyndigheter i andre land. Dette er svært positive utviklingstrekk, men kan ikke brukes til å avfeie problemstillingen om skatteparadis.

Skatteparadisene, i tett samarbeider med revisjonsselskap, advokater og banker, utvikler stadig innovative måter å omgå reguleringer og myndighetssamarbeid på. Det gjelder å ha et regelverk som er så attraktivt som mulig, samtidig som man samarbeider tilstrekkelig med internasjonale organisasjoner på skatte- og hvitvaskingsområdet. Og dermed unngå å havne på sanksjonslister.

Skatteparadisproblemet har ingen «quick fix». Samarbeid på mellomstatlig nivå og lovendringer er avgjørende, men disse følges ikke alltid samvittighetsfullt opp. Det er fristende å være det som økonomene kaller gratispassasjerer: Selv om mange land velger større åpenhet og ansvarlig skattebetaling, er det vanskelig å hindre at noen ødelegger for resten. I stedet for å samarbeide, kan de tjene grovt på å operere utenfor avtalte normer.

Derfor trengs også endringer i normer og holdninger hos selskapene og investorene selv. Vi må utvikle standarder for hva vi anser for anstendig næringsliv, etisk holdbar finansvirksomhet og legitim privat formuesforvaltning på skatt- og åpenhet. Her har særlig Oljefondet en viktig rolle å spille, som verdens største investor.