Viktig, men ikke tilstrekkelig

Innledning: Beskrivelse av forslaget

I oktober 2021 ble 137 land og jurisdiksjoner enige om topilar-avtalen, nye internasjonale skatteregler for de aller største selskapene. Som del av avtalen skal det innføres et globalt minimum for selskapsskatten. Denne skal sikre at store konsern skattlegges med en effektiv skattesats på minst 15 prosent i alle land de er etablerte.

Minimumskatten består av to regler som skal implementeres i nasjonale lovverk. I høringsnotatet foreslås det bare implementering av skatteinkluderingsregelen (Income Inclusion Rule, IRR), og at denne skal tre i kraft fra 2024. Denne innebærer at morselskap blir skattepliktig for suppleringsskatt, differansen mellom en effektiv skattesats på 15 prosent og den faktiske beskatningen, beregnet for deres datterselskap.

I tillegg foreslår departementet innføring av en såkalt nasjonal suppleringsskatt (Domestic minimum top-up tax), som gjør at Norge selv tillegger eventuell suppleringsskatt fra underbeskattede enheter lokalisert her. I slike tilfeller gis det fradrag for den nasjonale suppleringsskatten i beregnet suppleringsskatt for morselskaper i andre land. Finansdepartementet skriver at forutsatt at de fleste land innfører en nasjonal suppleringsskatt forventes det ikke at reglene i seg selv vil gi Norge økte skatteinntekter, men at skatteinntekter på sikt vil kunne øke som følge av redusert skattekonkurranse og mindre motiv til overskuddsflytting til lavskatteland.

Finansdepartementet tar sikte på å komme tilbake til forslag om den andre regelen, skattefordelingsregelen (Undertaxed Profits Rule, UTPR), på et senere tidspunkt.

I høringsnotatet presiserer departementet at endringer i lov og forskrift skal være i tråd med OECDs modellregler, og at disse skal ligge fast for å sikre samsvarende regelverk på tvers av land. De ber innspill på hvordan implementeringen i norsk rett er foreslått gjennomført.

En oppsummering av våre innspill

TJN støtter forslaget, som et nødvendig skritt for å bedre hanskes med den globale økonomien. Med reglene får vi et globalt regelsett som gjør det mulig å se beskatningen av multinasjonale selskaper i de respektive jurisdiksjonene under ett, og et skattesystem som kan benyttes til å sette et minstemål for selskapsskattesatsen.

Tax Justice Norge (TJN) har likevel flere innspill, som vil håper regjeringen vil ha med seg i innføring av minimumsskatten i norsk rett, det videre arbeidet med to-pilar-avtalen, og mot overskuddsflytting mer generelt.

Regjeringen bør:

• Innføre reglene for global minimumsbeskatning i Norge i tråd med modellreglene
• Jobbe for endringer i regelverket ved neste mulighet i OECD, deriblant en økning av minstesatsen til 25 prosent og inkludering av internasjonal skipsfart
• Arbeide aktivt for at internasjonale skatteregler i økende grad diskuteres og vedtas i FN, heller enn OECD
• Utrede ytterligere nasjonale tiltak for å bekjempe overskuddsflytting
• Tilføre skattemyndighetene tilstrekkelig ressurser, og sørge for at byrden ved gjennomføring av forslaget ikke går utover kontroll og tilsyn
• Innføre STTR i skatteavtaler med utviklingsland, samt støtte utviklingsland i utvidelse av regelen
• Øke sanksjonsmulighetene ved manglende opplysninger
• Evaluere og offentliggjøre effekter av reglene, og offentliggjøre selskapers effektive skattenivåer
• Innføre offentlig land-for-land-rapportering, i tråd med det australske forslaget
• Være åpne om norske posisjoner i OECD, samt legge til rette for kunnskap og debatt om internasjonal skattepolitikk i Norge

Minimumsskatten – Viktig, men ikke tilstrekkelig

Innføring av en global minstesats vil potensielt begrense hvor store skattegevinster verdens aller største selskaper får av å bruke skatteparadiser. Det er et viktig tiltak, da stater taper store summer på multinasjonale selskapers overskuddsflytting.

Pilar to-reglene vil derimot ikke være tilstrekkelig for å sette en stopper for overskuddsflyttingen, og kappløpet mot bunnen for selskapsskatterater. Slik kan innføringen anses som en investering i et rammeverk som kan bygges videre på, med mulighet for å bli et robust tiltak mot global overskuddsflytting.

Vi har tidligere pekt på en rekke svakheter ved OECDs topilar-avtale. Svakhetene i forslaget bør rettes opp ved første mulighet, og regjeringen bør støtte disse endringene i internasjonale prosesser om topilar-avtalen:

1. Satsen på 15 prosent er altfor lav, og ligger på nivå med flere skatteparadiser. Selskapsskatten er på 22 prosent i Norge og over 30 prosent i flere utviklingsland. Minstesatsen bør økes til 25 prosent, slik blant annet ICRICT har tatt til orde for.
2. Terskelen på 750 millioner euro i årlig samlet inntekt er for høy. Kommentarene til modellreglene skriver at denne skal svare til terskelen for land-for-land-rapporter. Vår anbefaling er at tersklene for minimumsskatten og LLR senkes parallelt, for å inkludere flere selskaper.
3. Det er bakt inn flere unntak i reglene som uthuler effekten. For eksempel vil ikke minimumsskatten påvirke det norske nullskatteregimet i rederiskatteordningen, da skipsfart er unntatt reglene. Estimater viser også at land vil tape store skatteinntekter på det substansbaserte skattefradraget (substance-based carve-out).

Internasjonale skatteregler bør vedtas i FN

På et generelt grunnlag mener vi at diskusjoner og forhandlinger om internasjonale skattespørsmål bør flyttes til FN, der alle land er representert på likefot. At utviklingsland ser ut til å ville tjene lite eller ingenting på innføring av to-pilar-avtalen har gjort dette behovet enda tydeligere. Regjeringen bør arbeide aktivt for at internasjonale skatteregler i økende grad diskuteres og vedtas i FN. Eksplisitt støtte til en skattekonvensjon er et godt sted å begynne.

Nasjonale tiltak mot overskuddsflytting

Det regjeringsoppnevnte skatteutvalget (NOU 2022: 20 - Et helhetlig skattesystem) pekte på usikkerhet om hvor effektivt to-pilar-avtalen vil være mot overskuddsflytting. Som vi skrev om i vårt innspill til skatteutvalget, er det et sterkt behov for å innføre nasjonale tiltak mot overskuddsflytting parallelt med innføring av OECD-pilarene. Vi kritiserte utvalget for å ikke oppfylle sitt mandat om å utrede det norske handlingsrommet i møte med den internasjonale utviklingen på skattefeltet, og mente det var behov for en egen utredning om dette.

Økt administrativ byrde for Skatteetaten

Forslag til regler som nå er sendt ut på høring beskrives som komplisert og ressurskrevende å forvalte. Ifølge høringsnotatet vil innføring av forslaget ha betydelige administrative kostnader i form av økt ressursbruk for skatteetaten, blant annet til implementering, rapportering og etterlevelse.

TJN ber regjeringen tilføre tilstrekkelig midler i neste forslag til statsbudsjett. Videre ser vi en trend der stadig mindre ressurser går til kontroll. Derfor anmoder vi om at den økte administrative byrden forslaget påfører ikke skal gå utover andre sentrale funksjoner, som kontroll og tilsyn. Disse er viktig for å opprettholde tilliten til skattesystemet, og bør heller styrkes i tråd med at regelverket blir ytterligere komplekst å etterleve.

Rettferdighet for utviklingsland - Subject to Tax Rule (STTR)

Estimater viser at minimumsskatten vil omfordele lite beskatningsrett til utviklingsland, og at land der hovedkontorene til multinasjonale selskaper er, vil tjene mest. Reglene er også komplekse å innføre for skatteadministrasjoner som allerede har svært begrensede ressurser.

Det er derfor positivt at pilar-to også omfatter en Subject to Tax Rule (STTR). Denne regelen gir en kildestat, ofte et utviklingsland, anledning til å pålegge en ekstraskatt på visse typer utgående betalinger mellom enheter i samme konsern, hvis disse er skattlagt med under 9 prosent. STTR vil få forrang over de andre reglene i minimumsskatten, og telle i oppfyllelsen av 15 prosent effektiv skattlegging.

Regelen er planlagt innført i bilaterale skatteavtaler gjennom et multilateralt instrument (MLI), som muliggjør endring i mange skatteavtaler samtidig.

TJN forventer at Norge innfører STTR i sine skatteavtaler med utviklingsland, og støtter utviklingsland i å øke STTR-satsen og inkludere flere typer betalinger. Vi ber også regjeringen om å støtte utvikling og implementering av en mer gunstig STTR-modellregel for utviklingsland gjennom FNs skattekomite.

Maksimal tvangsmulkt for lav – behov for sterkere sanksjonsmuligheter

Som blir påpekt i høringsinnspillet vil normalt ikke maksbeløpet for tvangsmulkt på 62 150 kroner være et beløp av betydning for konserner som plikter å betale suppleringsskatt (Omlag 40 norske konsern har høy nok omsetning til å oppfylle kriteriene for å komme inn under IIR-reglene). For at tvangsmulkten, der skattemeldingen for suppleringsskatten og informasjonsmeldingen ikke blir levert til fristen, skal være virkningsfull, bør sanksjonsmulighetene økes betydelig.

Åpenhet om effektene av reglene

TJN anser dette som et gyllent tidspunkt for regjeringen å markere seg sterkt på åpenhet. Tillit og støtte til en minimumsskatt vil trolig øke med åpenhet om effekten av reglene, og en evaluering bør publiseres offentlig etter et par års virkning. Regjeringen bør også arbeide for en offentliggjøring av selskapers beregnede effektive skattenivåer aggregert på land-nivå. Dette vil kunne bidra sterkt til at media, sivilsamfunn og politikere kan holde de største selskapene ansvarlige for sin skatteadferd.

Offentlig land-for-land-rapportering

Innføring av offentlig land for land-rapporter for alle multinasjonale selskaper med virksomhet i Norge, vil også kunne bidra til tillit og støtte til forslaget. Dette gjelder særlig om et konsern velger å benytte tall de allerede rapporterer i sin land-for-land-rapport for å avgjøre om de omfattes av unntaket for bagatellmessig overskudd, og til å regne ut effektive skattesatser.

De norske reglene om land-for-land-rapportering for skatteformål ble innført fra inntektsåret 2016, men disse er ikke offentlige. I 2016 vedtok Stortinget at regjeringen skulle levere et forslag til innføring av offentlig LLR for store internasjonale selskaper. Departementet ser prosessen i sammenheng med oppfølging av EU-direktivet om offentlig land-for-land-rapportering, men som TJN har advartmot anser vi dette som et svært mangelfullt forslag. Vi anbefaler derfor heller å se mot detsom ble foreslått innført i Australia. Det australske LLR-forslaget innebærer gode rapporteringsstandarder etter GRI 207. Alle store selskaper med virksomhet i landet må rapportere fra alle land, og rapportene må offentliggjøres på en nettside eid av myndighetene.

Lite diskutert i Norge

For at minimumsskatten skal fungere etter hensikten, bør reglene være så like som mulig på tvers av land. Vi har derfor forståelse for at det ikke åpnes opp for innspill om, og endringer i disse. Det er likevel grunn til å påpeke at OECD-avtalen har knapt blitt debattert i norsk offentlighet, og at det har vært en total mangel på innsyn i norske posisjoner i OECD-forhandlingene. Vi vil også bruke denne muligheten til å kritisere høringsfristen, som legges til rett etter fellesferien. En opplyst samfunnsdebatt er en forutsetning for demokratisk forankring av politiske tiltak, og det kan virke som at dette ikke har vært høyt nok prioritert. Vi anbefaler regjeringen å legge bedre til rette for kunnskap og debatt om internasjonale skattespørsmål i fremtiden, gjennom større åpenhet.

Med vennlig hilsen

Peter Ringstad, politisk leder i Tax Justice Norge
Julie Kristine Wood, politisk rådgiver i Tax Justice Norge




Foto: Tore Sætre / Wikimedia